——来源：海峡通讯 2018年09月28日

完善我国公务员考录制的若干思考

卢绍武

　　公务员制度较早建立于西方国家。我国公务员制度通过汲取科举选人制度的精华，总结建国后各个时期多种选拔人才的方法，借鉴国外有益经验，经过大胆探索与积极实践，很快就建立起符合国情、具有中国特色的公务员考录制，但仍有完善的空间。笔者试图就进一步完善考录制，建立更加科学规范的公务员考录制谈几点设想。

深化制度改革，促使考公务员热降温

　　精简机构促简政放权。机构臃肿的负面效应不言而喻。机构一旦设置，人员即得配置，所以减员须从简机构、促放权、提效率做起。政府机构设置必须简而小、少不重、用则顺。人员须精，精包含“少”和“能”，应是一支复合型、专业化、高素质的公务员队伍。党的十九大和十三届全国人大对机构改革力度之大，为精减公务员数量奠定了基础。

　　精简公务员提升行政效率。按财政供养人员与GDP之比，我国是美国、日本的数倍（参见《海峡通讯》2018年第7期《国（境）外公务员考录制的若干经验》），这与国情和管理模式等因素相关。要使减员不影响正常运转，就必须提高行政效率。政府管理要向现代科学管理转变，创新公共服务管理方式，推进政府行政职能整合与功能重组，加快建设效能政府、有限政府、法治政府、阳光政府和诚信政府，建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。加强公务员队伍建设和政风建设，提高工作效率和服务水平，克服“庸、懒、散”，提高政府公信力和执行力。

　　避免官本位现象，促使考公务员热降温。我国公务员薪酬并不是各行业中最高的，但人们称公务员职业是“五铁”：铁饭碗（不会失业）、铁工资（旱涝保收）、铁福利（财政供给）、铁交椅（终身制）、铁保障（医保退养）。公务员是国家公器的执掌者，手中握有一定的权力。考生向往公务员可以理解，也说明公务员职业价值已被大众所认同，但不应成为学生就业的主渠道。

　　如果一个囯家的一项制度是在引导全民来做官，这个国家就没有希望。但如果是大家都不当官，这个国家也不会进步与发展。公务员考试热并非我国特有，印度、韩国、日本、泰国也很热。“公考”成为“中国第一考”，原因很多，重要的是从制度上解决公务员的官本位现象，重点是如何体现资源分配的公平性、合理性、科学性，一旦资源分配实现相对平衡，相信考公务员热会降温。现阶段要避免陷入少数人的平等、幸福、自由、权力建立在多数人的平等、幸福、自由、权力之上的局面。

分类分级考录，增强考录实效性

　　逐步实行分类考录，夯实公务员管理基础。分类是建立专业化、高素质公务员队伍的重要途径。建立和实行公务员分类考试制度，有利于科学设置招考对象，有利于做到因类（需）施招、以职择人、人职匹配、因才施用、人尽其才、才尽其用，“人适其事，事得其人，人职相宜”，有利于招录不同职位所需的特质人才，有利于建立专业化、高素质公务员队伍，提高政府行政效能，提高公务员依法行政能力、服务社会能力。

　　逐步实行分级考录，使得人职相宜。国家从中央到地方有多级机构设置，乡镇政府机关为最基层一级政权机关，分类不能与上层机关一样明细，也没有必要太细分，可以釆取分级考试办法加以解决。乡镇所处的环境和工作性质、服务对象要求乡镇公务员偏重执行型，要求具有好的情商和较强的执行力、沟通力、语言表达力、应对突发事件力、吃苦耐劳力。因此，按照公务员法规定的“公开、平等、竞争、择优”原则，依法实行分类分级分层次的考录。即，类别：综合管理类、行政执法类、专业技术类等；层次：中央与省（区市）、地（市）与县乡；级别：高、中、初，以此分别确定考录的主要对象。

　　破解分类考试难点，循序渐进发展。一要坚持德才兼备、以德为先的原则。以造就一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍为目标，笔试科目既要使考试具有信度、效度、区分度，又能做到“一专多能，以专为主”。分类考试主要难点在于，专业分类难，对象条件设置难，专业的可比性难，专业的测试点选择难，各类成绩平衡难。要考虑国情、体制、职位、专业差别，循序渐进。现阶段可先依照公务员法关于国家公务员实行职位分类制度的规定，进行三大类（综合管理类、行政执法类、专业技术类）的考试，还可依法增设其他职位类别考试。考试科目可以统而不同。

　　二要科学设置考试科目。目前《行政职业能力》、《申论》两门，具有“简便、统一、省事、安全”等优点，但不利于“因职施考、因才施招”。考试科目可相对固定，试题设计应稳中求变，变中向好。近年来，国家公务员局对那些专业性较强的职位试行“2+X”科目考试，即考《行政职业能力》、《申论》，再加职位所需的专业知识，利于选拔不同职类所需要的专才，这一做法值得深入探索。同时还要注意解决会考试但不善做事的问题。

　　三要提高分类考试的命题水平。“考题是指挥棒”，也是公平与择优的关键要素之一，试题越出越难、越偏、越怪，考用脱节就越可能出现。因此要加大试题研发，做到为用而考。必要时，可设立公务员考录研究机构, 加大投入，加强科研。

　　四要规范面试考官的选拔、培训与使用。在面试三大要素构成中，考官充当了三个角色，即：导演——把握全局；伯乐——慧眼识人；法官——公平公正。考官不仅要具有良好的品德，还需要具有选人的才能。规范面试考官的选拔与培训是提高评判公正性的重要途径。要加大考官的培训力度，健全考官档案、人员数据库，规范统配、使用、跟踪、考核、奖惩、淘汰。要加强事前、事中、事后监管，严查“双重身份”，对那些既担任命题或考官，又充当考生培训辅导老师者，应加以制裁。

　　五要改进面试方法。面试方法有多种，我国长期来基本上是采用结构化面谈法，虽在测评要素、内容、考官组合结构性等方面具有明显优点，但久而久之，考生摸透了，不易测出真实水平。建议针对实际，可采用包括小组集体讨论、非结构化面谈、实际操作等方法，某些职位，亦可借鉴加拿大、澳大利亚等国的“三人测评法”（考官由部门专家、测评专家、管理专家共三人组成），对考生进行面谈测评。

　　延长考试成绩使用期，方便特需补充。从国外经验来看，有的国家考试成绩有1-2年的有效期，即一次考试成绩可能有机会被多次釆用，在职位急需即时补充、下次招考某职位考生不足，或与后次考生一起竞争择优等情况下可采用上次考试成绩。但因前后次考试具有不可比性，可规定前次考生成绩须按折率重计后参与名次排列，如成绩相同，则依资历、年龄、学历、毕业时间为序依次录取，也可按比例推荐，比如面试人选为5人，则前次2人, 后次3人。我国目前一般为当年当次有效，建议开展试点，探索适当延长公考成绩有效期，如延至下一次考试，当某些职位遇有特殊情况急需补员时，可依法依规从成绩尚在有效期的合格者中及时补录。

创新考德有效方式，提升人员品德素质

　　公务员道德素质的重要性。德是立身之本，关系着人的行为，为人处事的善恶，为民服务的态度与质量。公务员的德，主要指政治品质与道德品质，包括政治理想、信念、纪律、职业道德、社会公德、家庭美德、个人品德等。腐败现象的产生，与道德缺失不无关系。因此，公务员考录要突出政治标准，坚持德才兼备、以德为先的原则。

　　如何考德。习近平同志多次强调，各级领导干部要严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实。我认为总书记的“三严三实”即是政治要求，也是品德要求。

　　考德难度极大。徳，看不见，摸不着，今天有德，明天可能无德；在这个环境有，换一个环境可能没有。人的德行虽有高下之分，但难以简单地用数量来论定，用分数来标志，测试难度极大。

　　对拟任公务员的考德更难，要深入其学习、工作、生活的地方，进行细致的走访了解，加以分析、辨别、判断。

　　一是健全相关制度。制度是考德的依据和保障。建立制度，细化评价标准。使公务员德的考核工作系统化、模块化，成为可操作、易执行、可对比的评价机制，且“阳光化”而不“封闭化”。

　　二是采取民意征询法、重点解剖法、家访邻访法等。对那些已在公务员队伍外从业的人员，可采取向对象上级“征”德，向对象同事“问”德，向对象街坊“访”德，向对象的服务对象“察”德的方式。

　　三是重视日常考察。从生活中看人格，从工作学习中看作风。在不经意中察德，就是不按套路出牌，少走固定路线。重视考察自律。自律是指在没有人现场监督的情况下，通过自己要求自己，变被动为主动，自觉遵循法度，拿它来约束自己的一言一行。监督有漏，自律、慎独尤为关键，“八小时以外”是重点，通过“小节”考察“大德”。

　　四是引入现代测评技术。对竞争者的价值观、人格心理、职业能力倾向、职业兴趣等进行辅助测评。

　　五是学习、借鉴古代考“官德”的考察方法。如《周礼》“六计”、林则徐“五观”等。

营造公平竞争环境  不拘一格选人用人

　　李光耀曾说：“中国是在13亿人中选人才，美国是在60亿人中选人才。”

　　我国公务员考录也必须在坚持服从服务于党和国家的大政方针，坚持公开、平等、竞争、择优原则的前提下，把选人视野再放宽，画好公平最大圆，构建和谐用人圈，充分体现中国特色公务员考录制的优越性。

　　处理好年龄、学历、文化、经历等相关问题。一是年龄。自古英雄出少年。邓小平同志年轻时就成才，也由于有他73岁的复出，才有中国改革开放之路。尊重成才规律，犹如看待竹子、杉木、红木有不同的成材期。“年轻化不是机械地指年龄小化，年龄小不等于有后劲。”考生年龄设定必须依法进行，避免人为定高定低。

　　二是学历。一般来说，学历高、知识多、理解快，潜力大，但学历不等于能力，文凭不等于水平，职称不等于称职。卡耐基说：一个人的成功，15%是靠技能，85%是靠人与人的关系。不同层级的公务员是要不同的学历作为招考条件之一，这也是公平竞争的条件，但不因竞争激烈就抬高学历等要求。

　　三是文化。知识来自学习，也来自实践。浙江民企100强里面，90%的老板出身于农民、工人、裁缝、修鞋匠等阶层。香港的霍英东、蒋震、李嘉诚、李兆基、包玉刚等一大批推动香港经济发展的大实业家，虽没有大学文凭，却都是一流的经营管理人才。

　　四是经历。要重视基层锻炼经历，但也不能一刀切。有的专业知识，如外语、古汉语类等，需要连续研读，趁热打铁，不断深入，去基层几年就可能荒废学业。

　　五是重视基层锻炼。基层一线能锻炼人的意志、是干部锻炼成长的好地方，基层工作经验对于上层的宏观决策管理确实很需要。中央和省、市级机关应重视从基层招考公务员。

　　六是重视从应届毕业生中招考。基层机关或上层机关中专业性强的职位可从应届毕业生中招考。刚毕业的大学生，有知识、有干劲、有热情，思想解放，接受新事物快，具有很强的可塑性，关键的是包容、引导、压担子，组织上应给予信任，为年轻干部的健康成长创造环境。

　　七是不能忽视有特殊技能的人群。应研究设立一种有特殊能力但无文凭者的竞争权利不被剥夺的机制，让那些没有机会上学，没有文凭（没有符合条件的文凭），但确有智慧和能力的人才，通过公平竞争择优，进入公务员队伍，这也是社会进步的体现。

　　处理公平与照顾的关系。对待妇女是一个国家社会文明的表现。这几年来，出现招考时女性录取者居多，引起一些招录单位性别失衡。对此，笔者认为，应正确认识新时代女性，平等对待。亦可借鉴韩国两性平权法做法，女性或男性在被录用人员中没有达到一定比例（30%），可以适当降分或优先。

　　对待弱势群体的制度设计可以衡量一个国家的法制与文明程度。残疾人只要有生活自理能力又具有履行某一职位的能力，则应给予一视同仁，或列出职位单招，或类似西班牙划出一定比例做硬指标，予以照顾。公务员管理部门应研究哪些具体职位适合身残智不残的人工作，如何做到平等竞争与必要照顾的平衡，弘扬中华民族优秀传统文化，保证残疾人的基本合法权益，体现公平正义。

　　考录对象要逐步放开，普通职位尽量实行无限竞争。我国公务员招考基本对象有高校毕业生、具有两年以上工作经历的毕业生等；农村村干部；在选调高校应届优秀毕业生时，对西部等欠发达地区和少数民族地区有适当照顾。

　　我国公务员选才视野可以再放宽，考录制度要充分做到不论民族、身份、地域、学历，唯才是举。考录对象不论工人、农民、商人、学生等，前提是要把条件设罝好，只要条件具备，就一视同仁。不必过于担心竞争激烈，竞争出人才。竞争是人才成长之本，公平是人才成长之基。报考人多，利于多中选好、好中选优、优中选强、强中选适，招考机关应为其创造公平的平台。通过公平竞争，体现“优者胜，劣者汰”。

　　考录对象的确定，要符合客观实际、因地适需。实践表明，公务员队伍的构成，多元化比单元化要利大于弊。我国公务员考录对象的确定，必须坚持从国情出发，着眼于巩固政权，提高执政能力，服务于广大人民，促进社会经济发展，考虑东部地区与西部地区差异，经济发达与经济欠发达差异，城市区域与山区区域差异，人才密集与人才稀少差异，结合实行分类分级分层次的考录来确定。

　　适当增加面试考生数量。世界各国对面试考生数量与拟招录数量之比，没有固定的模式，目前多数为10∶1或5∶1。我国为3∶1，已是最低比率，这对于低耗、安全有利，但若能提高比率，对于扩大选才视野、选择各类人才更为有利，建议可以探索重点专业职位实行5∶1的考录比。

　　实行考试“三公开”。现阶段考生成绩已公开，下阶段，笔试后的试卷、评分参考，可效仿高考做法，给予公开，有利于监督和促进提升命题水平，消除社会疑虑，提高公信力。

强化培训手段效率，提高新录人员能力

　　加大初任公务员培训力度。增强我国公务员培训实效性。培训内容应与时俱进，除常规科目外，加强习近平新时代中国特色社会主义思想、相关法规、国情国策、理想信念、政治纪律、生活纪律、廉政纪律、道德礼仪、办事程序、中华传统文化、公务员职业精神等内容的学习。有的地方先安排新招录公务员上街当清洁工，暂不究此法妥否，但能考察新招录的公务员的公仆意识，培养吃苦精神。

　　改进完善公务员培训方法。公务员培训应着力于务实创新、追求专业、按需施教、分类分级、学以致用、注重实效。培训方法要多元性、多样性、灵活性，实行重点培训与一般培训相结合，集中培训与分散培训相结合，课堂教学与实地教学相结合。培训机构联手协作，发挥“学校+中心+基地+实地”的作用。针对公务员培训想解决的和必须解决的问题，重点在于职业道德和工作能力方面的培训。多运用鲜活事例，增加实际的现场体验培训。釆用现场模拟式和实际技能学习培训，这是增长见识和智慧的重要途径。

　　加强公务员职业道德培训。我国2011年制定印发《公务员职业道德培训大纲》，启动了公务员职业道德教育。要通过多元有效培训，使新录用的公务员树立正确的世界观、人生观和价值观，使得“忠于国家、服务人民、恪尽职守、公正廉洁”的公务员职业精神深入人心，人人争当人民满意的优秀公务员。

　　强化培训结果的使用。可引入国外做法，培训应作为公务员录用的前置条件，（国外有的规定拟录用人员须经培训合格方可录用。有的将培训淘汰率作硬性规定。）培训结果与公务员录用分配、职位选择、任职上岗、职务晋升等挂钩，强化约束激励机制，使之成为把住公务员入口不可或缺的环节。

　　发挥试用期的考察筛选作用。要回归初任公务员试用期的制度设置初衷，强化试用期跟踪考核，发挥应有作用，不成为形式。

健全考录法律，实现考录法制化

　　加强制度建设的必要性。公务员考录的顶层设计在于制度，而制度建设顶层在于法，完善制度的核心是完善法规，必须加强公务员考录制度的立法，实现考录依法规，操作按程序，条件都公平，选人必公正。

　　党的十八大以来，党和政府十分重视“把制度建设摆在突出位置”。制度顶层建设就是法律法规。只有法律健全，依法考录，树立考录权威，才不至于受到某一个人的想法、说法的干扰，或因一时一事而随意改变，克服和避免人为因素，使之真正走上法制轨道，真正建立起统一、高效、权威的公务员管理机构和队伍。

　　我国公务员法律现状。我国考录是法、规并行。2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》是一部综合性、指导性的法律，具体操作应另以条例、规定、办法辅以实施。几年来，原人事部、国家公务员局先后出台《国家公务员录用规定(试行)》等办法、规定，这些规定，按照《中华人民共和国立法法》的有关法律位次排列，都是位于第三个层次的行政法规。同时，还要执行党的有关条例、规定、办法。这是从我国实际出发，形成具有中国特色的公务员考录法规体系，但需推动使其上升为法律，更好地发挥法律效用。

　　法律建设的内容。立法内容还应包括：公务员管理队伍人员素质要求和行为准则；公务员道德；考生失信相应处罚；考生的权利；社会各类人员干扰破坏公务员考试的行为与处罚；考题保密、考试安全等，确保考录工作各环节有法可依。

　　法律建设的做法。拿出改革的决心、勇气和智慧，求实创新，攻坚克难，加强调查研究，选择突破口，搞好试点，摸着石头过河，成熟一个，立法一个。既不等待不懈怠，也不急于求成、求多滥立，更不为一时一事的失败或失误而因噎废食。立法要顾及全面、周延、长远，操作程序要周密、简便。

　　修改《公务员法》。我国公务员法已实施10多年了，建议适当时候，可提请全囯人大根据新时代的新情况、新需要作一次修改。

　　总之，成功之时，不忘曾经。要牢记使命，砥砺前行。不断总结已有经验和教训，继续攻坚克难，用心破解考录难点热点焦点问题，把公务员入口工作做深、做细、做实，努力打造考生满意、机关喜欢、社会支持、政府放心的公务员考录品牌。

（作者系中国管理科学研究院学术委员会特约研究员，原人事部特聘公务员录用考试专家、原福建省人事厅公务员管理处处长）